Стратегическая экологическая оценка: правовое понятие и принципы реализации

Стратегическая экологическая оценка (далее – СЭО) в международном праве и доктрине — оценка возможных экологических последствий, включая воздействие на здоровье плана/программы, которая предполагает определение сферы охвата оценки и подготовку экологического отчета, вовлечение общественности и проведение консультаций, принятие во внимание экологического отчета и результатов участия общественности и консультаций при разработке плана/программы [1, c. 625; 5].

СЭО помогает значительно снизить негативные последствия на окружающую среду планов/программ; обеспечивает принятие решений на макроэкономическом уровне с учетом мнения общественности; способствует расширению международного сотрудничества. Немаловажно, что СЭО снижает вероятность возникновения конфликтов в процессе принятия решений по конкретным проектам строительства предприятий, оказывающих значительное влияние на окружающую среду и здоровье граждан [2, 3]. В качестве «слабой стороны» СЭО называют увеличение расходов на разработку планов/программ на 5-10%. Однако эти расходы можно считать незначительными по сравнению с теми расходами, которые могут появиться в связи с причинением вреда окружающей среде и здоровью граждан в результате реализации плана/программы [3].

Представляется актуальным внедрение СЭО в Беларуси с учетом имеющихся предпосылок.

Так, Беларусь является Стороной Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (далее – конвенция ОВОС), ст. 2 п.7 которой закрепляет, что «Стороны стремятся применять принципы оценки воздействия на окружающую среду к политике, планам и программам» [4]. Принимая во внимание актуальность СЭО, был разработан и принят в 2003г. Протокол по СЭО к конвенции ОВОС, как самостоятельное международное соглашение[5]. Республика Беларусь демонстрирует активные действия в направлении присоединения к Протоколу по СЭО: решением коллегии Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды в августе 2007 г. была одобрена Стратегия развития потенциала в области СЭО в Республике Беларусь.

Ряд иных международных соглашений Республики Беларусь также содержат положения способствующие внедрению подходов СЭО: Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция) [6], Конвенция о биологическом разнообразии [7], Рамочная конвенция ООН об изменении климата [8] и др.

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года в качестве перспектив первого этапа реализации стратегии определила необходимость развития институционального потенциала в области СЭО [9, с. 108].

Следует иметь в виду, что в современных условиях СЭО является обязательным элементом процесса разработки и принятия значительного количества планов/программ в странах Европейского Союза на основе специальной Директивы 2001/42/ЕС по СЭО [10]. Все чаще СЭО, как инструмент эффективного планирования, используется международными организациями и институтами в программной деятельности, опосредующей предоставление средств международной технической помощи, займов, в том числе, Республике Беларусь[2, 11] .

Таким образом, имеются предпосылки для внедрения международных принципов и подходов СЭО в законодательство Республики Беларусь.

Протокол по СЭО к числу объектов СЭО относит планы и программы, а также любые изменения в них, если они принимаются законодательными или «административными актами»; и «подлежат разработке и/или принятию органом или разрабатываются органом для принятия в соответствии с официальной процедурой парламентом или правительством» (ст.2); «планы и программы, которые разрабатываются для сельского хозяйства, лесоводства, рыболовства, энергетики, промышленности, включая горную добычу, транспорта, регионального развития, управления отходами, водного хозяйства, телекоммуникаций, туризма, планирования развития городских и сельских районов или землепользования и которые определяют основу для выдачи в будущем разрешений на реализацию проектов, перечисленных в приложении 1 и любых других проектов приложения 2, которые требуют оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с национальным законодательством» (ст.4 п.2.). С другой стороны, Протоколом по СЭО (ст.4-5) закреплены принципы определенной гибкости в отборе планов/программ, подпадающих под СЭО: Сторона может принять решение о проведении СЭО в отношении любого плана/программы на основе предположения о «существенных экологических, в том числе и для здоровья населения последствиях» (ст. 5).

Характерной чертой СЭО выступают требования об обеспечении участия общественности в ее проведении:

— орган, ответственный за проведение СЭО, обязан обеспечить «заблаговременные, своевременные и эффективные возможности» для участия общественности в СЭО, когда возможен выбор любого из вариантов плана/программы (ст. 8.1);

— проект плана/программы, а также экологический доклад по результатам СЭО должны быть своевременно доступными для общественности (ст. 8.2);

— орган, ответственный за проведение СЭО, обязан выявить заинтересованную общественность (ст. 8.3);

— заинтересованной общественности должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по проекту плана/ программы, а также по экологическому докладу в разумные сроки (ст. 8.4, ст. 10.4);

— должны быть определены и обнародованы конкретные меры по информированию общественности и проведению консультаций с заинтересованной общественностью (ст. 8.5);

— мнения, высказанные заинтересованной общественностью, должны быть учтены при принятии решения об утверждении плана/ программы (ст. 11.1).

В процессе СЭО общественности должны быть обеспечены права на получение информации о проекте плана/программы и экологическом докладе (ст. 8.2 и ст. 10.4); о конкретных мерах по информированию общественности и проведению консультаций с заинтересованной общественностью (ст. 8.5); об утверждении плана/программы и информация о принятии/утверждении плана/программы (ст. 11.2) и т.д.

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить отдельные элементы, имеющие отношение к процедуре экологической оценки планов/программ. Так, ст. 5 Закона Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» [12] в числе объектов государственной экологической экспертизы называет «проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, реализация которых связана с использованием природных ресурсов и (или) может оказать воздействие на окружающую среду; а также изменения и дополнения к указанным проектам и обоснованиям». Очевидно, что данный перечень планов/программ более узкий по сравнению с определением объектов СЭО в Протоколе по СЭО. Следует подчеркнуть, что в указанных нормах законодательства речь идет о проведении государственной экологической экспертизы на соответствие проектной документации «требованиям законодательства», а не об оценке воздействия плана/программы на окружающую среду и здоровье граждан. Кроме прочего, проведение СЭО требует применения совершенно иных, нежели при проведении экологических оценок проектов по конкретным видам деятельности, методик прогнозирования экологических последствий.

Очевидно, что с юридической точки зрения, процесс государственной экологической экспертизы, проводимой по факту разработки отдельных видов планов/программ в завершающей стадии процесса планирования, проще говоря, после завершения подготовки плана/программы, не может рассматриваться как некий аналог СЭО в соответствии с требованиями Протокола по СЭО, которая начинается на самых ранних этапах разработки плана/программы и включает оценку альтернатив плана\программы, взаимодействие различных заинтересованных сторон (природоохранных органов, органов здравоохранения, общественности и т.д.).

Белорусской законодательство требует совершенствования в части обеспечения участия общественности в процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду планов/программ. Так, в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы отмечается, что при проведении государственной экологической экспертизы проектной или иной документации оценке подлежат, в том числе, «учет мнения общественности по предлагаемым проектным решениям» [13]. Однако, как следует из ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе» только для градостроительных проектов общего планирования, специального планирования, детального планирования, архитектурных проектов застройки территорий в составе проектной документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, должны содержаться результаты обсуждений с общественностью, чьи права и законные интересы могут быть затронуты при реализации проектных решений. Таким образом, в законодательстве закрепляется весьма узкий подход по сравнению с Протоколом по СЭО, допуска общественности к участию в экологической оценке плана/программы как по виду плана/программы (только градостроительные проекты), так и относительно учета мнения общественности (выраженному на этапе, когда план уже подготовлен). Кроме того, законодательство не содержит четких правил и процедур о том, каким образом замечания общественности по плану/программе должны учитываться властями, как доводятся до сведения общественности данные мониторинга экологических последствий плана/программы.

Законодатель предпринял попытку совершенствования законодательства в части обеспечения участия общественности в процессе принятия планов/программ, проектов по конкретным видам деятельности, утвердив Положение о порядке проведения общественной экологической экспертизы [14]. Рамки настоящей статьи не дают возможности в полном объеме провести анализ указанного нормативного правового акта. Однако, применительно к раскрываемому вопросу, отмечу, что данный документ позитивно не улучшил ситуацию в правовом обеспечении участия общественности в проведении экологической оценки плана/программы с учетом принципов Протокола по СЭО: перечень планов/программ весьма узкий (градостроительные проекты общего планирования, специального планирования, детального планирования, архитектурные проекты застройки территорий); общественная экологическая экспертиза может проводиться только тогда, когда проект уже подготовлен (то есть на самом раннем этапе планирования общественность лишена доступа к участию в процессе оценки).

Представляется, что совершенствование законодательства Республики Беларусь на основе принципов и процедур СЭО, закрепленных в международном праве, будет способствовать учету мнения различных заинтересованных субъектов в процессе разработки и принятия государственных планов/программ, влияющих на окружающую среду и здоровье граждан, устойчивому развитию государства.