Понятие и виды органов исполнительной власти
1 3. Понятие и виды органов исполнительной власти Понятие и виды органов исполнительной власти Орган исполнительной власти - учреждение, созданное в соответствии с требованиями законодательства для участия в осуществлении функций исполнительной власти и наделенное для этих целей государственновластными полномочиями 4. Орган исполнительной власти обособлен: - юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетенция не производна от компетенции иного органа); - функционально (осуществляет управленческие функции в определенной сфере жизни общества в соответствии с его компетенцией); - юридически (компетенция не производна от компетенции иного органа). Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система органа исполнительной власти регулируются Конституцией РФ и рядом нормативно-правовых актов. Органы исполнительной власти самостоятельны в осуществлении исполнительной и распорядительной деятельности в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. Но в целях нормального функционирования государства органов исполнительной власти постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти. Обладают государственно-властными полномочиями строго в пределах установленной для них компетенции. Их деятельность носит подзаконный характер. Находится на бюджетном финансировании. Органы исполнительной власти классифицируют по следующим признакам: - в зависимости от государственного устройства (Федеральные органы исполнительной власти - правительство, министерства, федеральные службы и федеральные агентства; органы исполнительной власти субъектов Федерации правительства республик, администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, министерства, комитеты, службы, инспекции, главные управления субъектов РФ); - по организационно-правовым формам (правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты на уровне РФ, республик, Москвы, Санкт-Петербурга; федеральные службы, главные управления, отделы, инспекции, агентства, администрации, мэрии на различных уровнях); 4 См.: Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристъ, с.120.
2 - по характеру компетенции (органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют на определенной территории руководство всеми или большинством отраслей управления; органы исполнительной власти межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей управления; органы исполнительной власти внутриотраслевой компетенции осуществляют руководство определенным участком работ в пределах отрасли); по характеру разрешения подведомственных вопросов (единоначальные - право решать принадлежит руководителю; коллегиальные - решения принимаются группой лиц, но существует персональная ответственность за их исполнение). Принципы построения органов исполнительной власти Система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе следующих принципов: 1. федерализма, который обусловлен государственным устройством Российской Федерации. В структурном смысле он проявляется в том, что в общую систему органов исполнительной власти входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. В юридическом плане принцип федерализма проявляется в определении компетенции органов исполнительной власти, основываясь на актах, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Федерации. Законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов субъектов Федерации, а законные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации подлежат соблюдению федеральных органов исполнительной власти. Формой регулирования взаимоотношений между органами исполнительной власти выступают административные соглашения, в результате которых федеральные органы исполнительной власти могут передавать осуществление части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с ними, и наоборот; 2. сочетания централизации и децентрализации, который действует на различных уровнях системы органов исполнительной власти и влияет на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация - сосредоточение большей доли предметов ведения и полномочий в ведении центральных федеральных органов исполнительной власти (в основном по предметам ведения РФ). Децентрализация - закрепление за органом предметов ведения и полномочий, которые он осуществляет без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Формой децентрализации является делегирование федеральным органом исполнительной власти части полномочий территориальным органам, в
3 результате чего решение общефедеральных, территориальных задач смещается из центра на места; 3. законности, который проявляется в обязанности всех органов власти соблюдать Конституцию РФ и законы. Кроме того, нормативноправовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Система федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации Федеральные органы исполнительной власти составляют важную часть системы органов исполнительной власти в Российской Федерации, действующей в соответствии с Конституцией РФ. На эту систему существенное влияние оказывают федеративное устройство России, обеспечение ее государственной целостности, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Одним из краеугольных принципов организации и деятельности органов государственной власти является разделение их на три самостоятельные ветви: органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Таким образом, Конституция РФ обуславливает наличие единой ветви исполнительной власти в стране, а в ее структуре федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, действующих в соответствии с едиными установленными и провозглашенными Конституцией принципами. Согласно ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 111 и 112 Конституции РФ структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Президент РФ. При определении соотношения понятий «структура» и «система» федеральных органов исполнительной власти целесообразно учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, содержащуюся в его постановлении 2-П по делу о толковании ст.71 (п.«г»), 76 (ч.1) и 112 (ч.1) Конституции РФ, принятом 27 января 1999 года. Конституционный Суд РФ дал следующее толкование: «являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительно власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру» 5. В систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и основанными на ее положениях 5 СЗ РФ Ст.886.
4 Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ входят: Правительство РФ; федеральные министерства (ст.110 Конституция РФ); а также иные федеральные органы исполнительной власти (ст.112 Конституции РФ), перечень которых вправе определять Президент РФ. В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти представлена следующими структурными звеньями: Правительство РФ; федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства. Причем вышеназванные звенья, в соответствии с Указом президента от 9 марта 2004 г. 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», определены как федеральные органы исполнительной власти с конкретными функциями и полномочиями, позволяющими определить общие принципы организации и деятельности каждой из структур. При этом полагается, что не только Правительство РФ и федеральные министерства, но и федеральные службы и федеральные агентства являются самостоятельными федеральными органами исполнительной власти. Многоуровневая система федеральных органов исполнительной власти указывает на то, что федеральные министерства подчиняются Правительству РФ, а федеральные службы и агентства находятся в ведении и подчиняются соответствующему министерству, за исключением тех, которые подчиняются непосредственно Президенту. Эта система обозначила ту управленческую вертикаль, которая выражает субординационные связи, формируемые между федеральными органами исполнительной власти. Министерства, реализуя функцию по принятию подзаконных нормативных правовых актов, издают обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц. Министерства призваны вырабатывать государственную политику, осуществлять нормативно-правовое регулирование и нести ответственность за положение дел во вверенных им сферах деятельности. Федеральные службы должны осуществлять действия по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения, а также выдавать разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрировать акты, документы. Федеральные агентства оказывают государственные услуги, а также выполняют правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом, ведут реестры, регистры и кадастры. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» существует 15 федеральных министерств:
5 Министерство внутренних дел, в него входит федеральная миграционная служба; Министерство гражданской обороны, по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел; Министерство обороны в него входят федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; федеральная служба по оборонному заказу; федеральная служба по техническому и экспортному контролю РФ; федеральное агентство специального строительства; Министерство юстиции в него входят - федеральная служба исполнения наказаний; - федеральная регистрационная служба; - федеральная служба судебных приставов; Министерство здравоохранения и социального развития в него входят - федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; - федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; - федеральная служба по труду и занятости; - федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; - федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму; Министерство культуры и массовых коммуникаций в него входят - федеральное архивное агентство; - федеральное агентство по культуре и кинематографии; - федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям; Министерство образования и науки в него входят - федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; - федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; - федеральное агентство по науке; - федеральное агентство по образованию; Министерство природных ресурсов в него входят - федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования - федеральное агентство водных ресурсов; - федеральное агентство лесного хозяйства; - федеральное агентство по недропользованию; Министерство промышленности и энергетики в него входят - федеральная служба по атомному надзору; - федеральная служба по техническому регулированию и метрологии;
6 - федеральная служба по технологическому надзору; - федеральное агентство по атомной энергии; - федеральное космическое агентство; - федеральное агентство по промышленности; - федеральное агентство по строительству и жилищнокоммунальному хозяйству; - федеральное агентство по энергетике; Министерство сельского хозяйства в него входят - федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; - федеральное агентство по рыболовству; - федеральное агентство по сельскому хозяйству; Министерство транспорта и связи в него входят - федеральная служба по надзору в сфере связи; - федеральная служба по надзору в сфере транспорта; - федеральное агентство воздушного транспорта; - федеральное дорожное агентство; - федеральное агентство железнодорожного транспорта; - федеральное агентство морского и речного транспорта; - федеральное агентство связи Министерство финансов в него входят - федеральная налоговая служба; - федеральная служба страхового надзора; - федеральная служба финансово-бюджетного надзора; - федеральная служба по финансовому мониторингу; - федеральное казначейство; Министерство экономического развития и торговли в него входят - федеральная служба государственной статистики; - федеральная таможенная служба; - федеральная служба по тарифам; - федеральное агентство по государственным резервам; - федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; - федеральное агентство по управлению федеральным имуществом; Министерство регионального развития 6. В систему органов исполнительной власти субъекта РФ включаются: глава исполнительной власти субъекта РФ (президент республики, губернатор, глава администрации и т.д.); исполнительный орган государственной власти субъекта РФ общей компетенции (правительство, администрация); исполнительные органы государственной власти субъекта РФ специальной компетенции (отраслевые и межотраслевые); территориальные органы государственной исполнительной власти субъекта РФ специальной компетенции, являющиеся структурными 6 СЗ РФ Ст.945; 21. Ст.2023.
7 подразделениями органов общей компетенции или отраслевых (межотраслевых) органов. Правительство РФ Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, возглавляя единую систему исполнительной власти. Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы и нормативные указы Президента РФ. Правительство РФ - коллегиальный орган, который возглавляет систему исполнительной власти РФ и издает административно-правовые акты от своего имени. Состав Правительства РФ, порядок его формирования, цели, основные направления деятельности, полномочия, взаимоотношения с Президентом РФ и Федеральным Собранием регламентируются Конституцией РФ. Согласно ст. 110 Конституции РФ, в состав Правительства РФ входят: Председатель правительства РФ, заместитель Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Председатель Правительства РФ обладает особым статусом: - возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ и организует его работу; - представляет Правительство в РФ и за пределами ее территории; - ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; - подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти о назначении на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них взысканий и об их поощрении. Конституция РФ предусматривает следующие полномочия Правительства РФ: - разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; - проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; - проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; - управление федеральной собственностью;
8 - реализацию мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, внешней политики РФ; - обеспечение законности, прав и свобод граждан; - охрану собственности и общественного порядка, борьбу с преступностью; иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Президент РФ Статус Президента РФ определен Конституцией РФ. Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебными ветвями власти. Президент не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти. Тем не менее, основной удельный вес полномочий и их характер позволяют отнести его также к особым субъектам исполнительной власти. Осуществляя государственную власть в качестве главы государства, Президент РФ, не являясь формально главой исполнительной власти, активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов, что выражается в следующих формах: Непосредственно, исходя из прямой подчиненности, Президент РФ осуществляет руководство следующих федеральных служб и федеральных агентств: - Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба); - Служба внешней разведки РФ (федеральная служба); - Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба); - Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (федеральная служба); - Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба); - Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство); - Управление делами Президента РФ (федеральное агентство); В сфере исполнительной власти Президент РФ обладает рядом полномочий: - назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; - имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; - принимает решение об отставке Правительства РФ; - представляет Государственной Думе кандидату для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
9 - по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; - формирует и возглавляет Совет безопасности РФ; - формирует Администрацию Президента РФ; - назначает, освобождает полномочных представителей Президента РФ; - вносит законопроекты в Государственную Думу; - подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе и по вопросам ИВ); - обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; - издает указы и распоряжения; - может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между различными органами исполнительной власти субъектов Федерации; - вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ или нарушения этими актами прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; - назначает глав субъектов РФ с согласия их представительных органов.